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賈康:如何合理地鼓勵企業參與PPP

時間:2019年04月01日 信息來源:經濟網-《經濟》雜志 作者:賈康 【字體:

賈康:如何合理地鼓勵企業參與PPP

    在這幾年的深化供給側結構性改革中,我國PPP的創新發展已經走在世界各個經濟體前沿。由于決策層高度重視,有關部門不斷推出有關PPP的指導文件,因此,該領域很快形成風生水起的局面。這一點值得充分肯定。
 
    目前,一些PPP有保底條款或政府擔保文書,違背了基本精神,即風險共擔或者對風險按照強強聯合原則、以合作各方的相對優勢來合理分擔。PPP的協議文本里必須有風險分擔方案,幾十種風險因素,企業和政府分別如何承擔,共同承擔的時候如何排序,有哪些約束條件,都需要盡可能寫清楚。
 
    政府向社會資本方允諾一定水平的回報,換言之,給企業保底。從邏輯上講,政府是想讓企業吃了保底的“定心丸”后,愿意簽字開工;但是,上述做法應該得到規范。
 
    一份規范的PPP協議,可以納入“政府付費”或“可行性缺口補貼”條款。這些內容解決的就是地方政府和企業合作時,企業最擔心的問題,即最低利潤能否達到可以簽協議的水平。上述操作構成PPP協議中風險分擔框架的臨界值。企業參與PPP,本來就對最低回報抱有預期,這是他們正當且合理的訴求。因此,PPP協議不必總是強調是否能夠保底,而應強調如何提高可行性缺口補貼的合理性。
 
    在法治健全的環境下,以專業化測算為基礎做出的可行性缺口補貼安排,能夠保障最低預期投資回報落在企業接受的范圍內。這樣,企業才能積極地同政府合作。可行性缺口補貼的合理量化,可以通過專業化團隊的支持與幫助,由政府和企業一起努力做出高水平方案。項目執行以后,即便需要調整,也可以做到規范化。
 
    以北京地鐵4號線引進港資為例。
 
    當年,眾所周知,香港地鐵系統的業績最好,全世界只有他們的地鐵可以不要政府補貼。即便如此,香港企業與北京簽約建設4號線的時候,補貼的事情還是事先約定好了的。為什么?因為最初北京的地鐵票價是固定的,這就等于提出了預期保底的問題。隨后,北京地鐵在種種壓力之下,變更收費機制,票價也因為乘車距離而被分段抬高;因而,此前的補貼水平也要隨之調整。這其中,就有預期保底做向導。
 
    在PPP中,只要政府方面還考慮企業在商言商的立場,就不能不考慮上述問題。如果風險完全由政府承擔,就會產生“道德風險”, 企業容易變得無所顧忌,也就不會真正發揮自身積極性去提高管理運營的效率。
 
    此外,我們也必須考慮到,在合作伙伴關系的機制下,企業最終要取得投資回報。如何以法治化、專業化方式,在有利于同舟共濟的制度安排下,使大家更認同“通過伙伴關系才可以把這條路走通”的事實。必須承認一點,即企業預期到一項PPP可以保底才會參與進來。而我們工作的努力方向和終點,就是提高法治化水平和專業化水平,在不確定因素出現的時候以高水平方案去解決問題。

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