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幸福產業PPP:政策激勵與模式創新

時間:2019年03月14日 來源:經濟網-《經濟》雜志 作者:程 芳 點擊: 【字體:


    幸福產業PPP項目,是指政府與社會資本以創新模式進行合作,實現文化、旅游、體育、健康、養老和教育等復合型產業的開發、運營等。2018年以來,幸福產業領域PPP項目實施的指導意見密集出臺,政府部門、融資機構和社會資本開始將更多的目光轉移到與人民幸福生活息息相關的文化、旅游等幸福產業PPP項目上。
 
    與傳統基礎設施類PPP項目相比,文化、旅游等領域的PPP項目進入門檻相對較低,更易于社會資本的參與。在文化等幸福產業領域推廣PPP模式,有助于以高質量的文化供給,為社會資本,特別是民營企業進入文化領域拓寬渠道,最終擴充項目建設的投融資渠道,形成多元化、可持續的投入機制。
 
    市場空間與發展潛力
 
    幸福產業也被稱為幸福導向型產業,是指以滿足人由生存到發展的多元幸福訴求為導向,以健康、綠色、時尚、智慧為特征的新興產業。2016年11月,國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》,正式將幸福產業的主要范圍歸納為文化、旅游、體育、健康、養老和教育六大產業,因其與人民的生活質量和幸福感相關,因而被稱為幸福產業。
 
    幸福產業的發展,一方面,有助于提升國民幸福感、改善國民生活品質;另一方面,可以拉動消費升級增長,推動消費升級增長。
 
    據財政部PPP中心的最新數據,整理2018年截至三季度的幸福產業PPP項目數據,可以看出幸福產業PPP項目的數量和投資額均大幅提升,市場空間廣闊。
 
    2018年第一季度幸福產業PPP項目雖比2017年年底減少1個,但是投資額增量巨大,達到1084億元之多;2018年第三季度也是一個“豐收季”,幸福產業PPP項目增加58個,投資額增加762億元。
 
    根據2018年10月財政部PPP中心發布的《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年三季度報》,截至2018年9月,全國PPP管理庫項目共8289個。其中,文化、旅游、體育、健康、養老、教育等幸福產業PPP項目共有1409個,占總PPP項目數的17.0%;幸福產業PPP項目投資額1.3萬億元,僅占項目庫投資總額的10%。也就是說,文化、旅游等代表的幸福產業PPP項目在未來還有很大的發展空間。
 
    管理庫中落地的幸福產業PPP項目數共619個,占總落地PPP項目數的15.1%,幸福產業PPP項目投資額5038億元,占總落地PPP項目投資額的8.0%。項目數前三位是教育182個、健康131個、旅游122個;投資額前三位是旅游1687億元、教育967億元、健康802億元。
 
    可以看出,旅游產業不論是項目數量還是項目投資額,都是幸福產業中的排頭兵,優勢明顯。
 
    從以上的數據可以看出文化、旅游、教育等幸福產業項目,不論是項目數量還是金額的占比,在整個PPP項目中都不是很突出。文化、旅游類的項目,其實是非常優質的項目,因為其大量采用了使用者付費的方式。
 
    政策支持與激勵
 
    為了引導社會資本積極參與到文化領域PPP項目中,2015年5月,國務院辦公廳轉發《關于在公共服務領域推廣政府與社會資本合作模式的指導意見》,首次將文化領域納入PPP模式的推廣范圍。其中,在第二批政府與社會資本合作示范項目中11個文化項目被納入,總投資規模超1000億元。
 
    2015年底,財政部發布《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》,規定自2016年起按照投資規模對納入政府與社會資本合作示范項目給予一定獎勵。其中,投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元,3億元(含3億元)至10億元的項目獎勵500萬元,10億元以上(含10億元)的項目獎勵800萬元。
 
    2016年6月,財政部聯合文化部等20部門印發《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》。文化部門首次作為工作的推動部門,出現在國家PPP戰略實施的文件中。
 
    2018年4月,文化和旅游部、財政部聯合印發《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》,通過在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式,推動項目實施機構對政府承擔的旅游公共服務事項的綜合提升,優先支持開放型景區開展旅游PPP項目建設。
 
    2018年下半年,一度全面收緊的PPP政策再度向文旅板塊傾斜。文化和旅游部、財政部聯合印發《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》,鼓勵社會需求穩定,具有可經營性,能夠實現按效付費的文化項目,采用PPP模式,并明確了設立文化PPP基金。
 
    在當前社會資本仍未走出PPP投資緩沖期之際,國家部門頻繁出臺政策力挺文旅類項目,這或許意味著這一領域很可能站上PPP的新風口,成為我國鼓勵社會資本重回PPP的主流渠道之一。
 
    創新模式探索
 
    PPP模式一般用于重資本投資項目,回報周期長,這成為社會資本進入的一大阻礙。因此,各部門應客觀分析幸福產業項目是否具備采用PPP模式的基本條件,根據每個項目的自身特點具體分析。
 
    政府可在項目中做好“一頭一尾”工作:一方面,政府作為項目發起方,初期可參與小部分投資作為項目啟動資金支持;另一方面,后期根據運營成果給予相應補貼。在充分利用PPP模式做好前期基礎性投入的同時,還需保證后期社會資本有一個穩定的收益來源,有效縮短社會資本的投資回收周期,增強民企進入幸福產業的信心。
 
    在政策和法律保障上,要讓項目更具有穩定性和可預期性。從項目立項評估到契約簽訂和事中事后監管,都可以納入法制化軌道,以公眾受益為原則,如此可以真正提高幸福產業的效率。
 
    各地政府也可以多運用引導基金、夾層投資、劣后資金等手段,吸引更廣泛的民間資本共同參與幸福產業。
 
    創新回報機制
 
    在政策支持和示范先行的引導下,文化PPP項目的實施有了進一步保障,但同時也存在一些發展難題:文化類PPP項目一般具有準公共物品屬性,社會效益突出,經濟效益有限,對社會資本的吸引力較弱。因此,促進PPP項目落地,先要解決融資問題。
 
    如今各方已就設立文化PPP投資基金達成共識,通過專業化、市場化的運作,來推動PPP項目盡快落地建設。2018年11月印發的《指導意見》中明確提出,要加快設立文化PPP基金。而PPP基金在連接政府與社會資本的過程中,“規范操作”則成為不可逾越的“紅線”。
 
    維持現金流穩定的另一個方法是創新、優化文化PPP項目的回報機制。文化PPP項目能相對產生穩定的經營性現金流,通過市場化的運作,獲得相應的金融支持,是PPP模式的理想適用領域。優化文化PPP項目的回報機制,也是《指導意見》強調的要點之一。文件明確指出要通過盤活存量資產,開發性資源補償等方式提高項目的經營性,在提供優質公共服務的前提下,最大限度挖掘項目的市場價值,提高社會資本投入的積極性。

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